难为的排污许可制度，环评以后恐将被打入冷宫

新一轮环保风暴刮起的同时，环境管理制度改革也悄然开启。在今日中国政法大学等研究机构主办的新《环保法》实施情况评估研讨会上，环保部环境与经济政策研究中心主任夏光在接受记者独家专访时透露，按照我国环境管理制度改革高效、降低成本的目标，现在十分“强势”的环评制度将逐渐被简化，同时“十三五”期间，我国排污许可制度的地位将进一步被强化，并逐渐成为我国环境管理制度的核心，暌违多年的排污许可证法律法规也将完成制定。会后，苏州大学王健法学院副教授冯嘉也向记者证实了这一说法，他透露日前原环保部政策法规司司长杨朝飞也明确表示环保部已确认了上述改革方向，而北京林业大学副教授杨朝霞也表示，环保部有多位领导也表达过类似的态度。

环评审批改革悄然开启

“目前，我国的环境管理制度中，环评已然是十分‘强势’的一项。”夏光坦言。去年，环保部部长陈吉宁公布数据显示，“十二五”期间，国家层面对151个不符合条件的项目环评文件不予审批，总投资达7600多亿元，涉及交通运输、电力、钢铁有色、煤炭、化工石化等行业。当时，就有专家评价称，这项前置环保“关卡”释放的管理效率和力度确实是其他很多措施所望尘莫及的。

然而，去年起，被称为环境污染“防火墙”的环评制度已经启动了改革的开关。冯嘉表示，去年初，国务院出台文件明确规定除了海洋和重大项目环评，其他项目环评改为后置审批时就证明我国环评制度已经开始松动。而今年，全国人大常委会审议修改的新《环评法》继续深化改革，明确我国的环评行政审批应与其他审批程序同步进行，而不需进行前置审批。有人甚至将此次对于环评审批的修改比喻为由“串联”审批改为“并联”审批。“新《环评法》删除环评拥有第一审批权的相关内容后，我国一直实行的环评未批其他部门不得批准的‘传统制度’就被彻底打破了。”冯嘉表示，由此可见，我国对于环境管理制度改革的轮廓已经非常清晰了，政府开始从管企业行为向管结果转变，建设、运营过程中企业如何节能治污政府将不再过多干涉。

夏光明确表示，今后，环评行政强制性质将被弱化，我国将建立以排污制度为核心的环境管理制度，“十三五”期间，暌违多年的排污许可证法律法规也将完成制定，换言之，企业即使环评结果“漂亮”但如果被检测超过了排污许可证上的指标排放，也是会被处罚的。”

环评角色的变与不变

重大改革背后往往蕴含着大量复杂而现实的“由头”。夏光表示，我国对于环境管理制度的改革的目标是提高效率、降低成本，按照这一思路，环评需要被简化、改革，剥离掉不应属于它的职能，让环评成为企业自主行为，政府不再审批环评。

更重要的是，夏光坦言，现目前我国很多企业做环评纯粹就是为了通过政府审批，环评报告上很多信息都是虚假的，这让环评很多时候根本无法充分发挥应有的效力。北京市环保局法制处处长芦建茹也表示，目前，在个体项目的环评上，我们花了很多的行政资源和成本，但实际效果并不是特别理想，有些重点工程项目领导一点头，一票否决权就基本无法发挥作用。可见，基于上述原因，环评制度之“变”反而是让环评找回本职角色的的一个过程。

然而，也有不少专家都表示，目前，起码在排污许可证制度还未全面推开之时，维持环评的“强势”地位，不要一蹴而就、一概而论地简化环评还是十分必要的。冯嘉表示，我国有必要对环评审批项目进行分类，即使是并联审批也不要“一刀切”地执行。而杨朝霞则进一步表示，对于环评的“过滤器”功能，需要规定适用范围，比如生态敏感区等地区，如果也采取并联审批，可能会导致资源投入浪费，因为土地、规划审批都通过后，环评审批通不过，这是项目再停下来的话，资源浪费显而易见，“而且，并联审批过程中也可能会出现环评审批被‘绑架’的情况，如果其他审批都通过了，环评审批过程就会肩负很大压力，过滤器的功能就会被忽略、弱化。”杨朝霞说。

难为的排污许可制度

对于我国环境管理制度改革的诸多争议、障碍，有专家感叹称，一定程度上是排污许可制度常年推行迟缓留下的“并发症”。今日发布的新《环保法》实施情况评估报告中明确指出，通过调研发现，新《环保法》实施后，我国排污许可证制度实施状况依然不乐观，虽然新《环保法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都提出了总量控制与排污许可证制度，但上述法律中的相关规定仍多为抽象宏观规定，对于制度具体内容、排污量的监测与核定等具体操作内容还欠缺程序性规定，国务院也未出台相关细则，让实践中，排污许可制度缺乏可操作性。

虽然夏光透露，“十三五”期间，我国将全面推开排污许可制度，进而形成排污许可为核心的环境管理制度体系，但冯嘉坦言，排污许可制度难以执行下去的主要原因除了法律制度细节没有具体落地外，还有就是执法能力无法跟上。就连夏光也直言，现在地方环保执法能力已达极限。

具体来说，冯嘉表示，目前我国还无法对企业排污量进行连续性监测，而这是总量控制与排污许可证制度推行的根本条件之一，“如果在目前的条件下全面推行排污许可制度，只能依靠企业自行监测数据，但目前，我国企业自行监测排污标准尚不清晰，而且企业也没有监测资质，因此，这种监测数据的执法效力难以得到保证，无法成为直接的执法依据。”冯嘉表示，可见，排污许可核心制还是任重而道远的。